[일요시사=정치팀] 정부 조직개편은 우리나라에서 정권이 바뀔 때마다 가장 먼저 하는 하나의 ‘통과의례’다. 지난 1993년 문민정부 출범 이후 현 박근혜 정부까지 무려 8차례나 조직의 틀이 바뀌었다. 반면 미국의 경우는 1988년 이후 국토안보부가 신설된 것을 제외하면 현 행정조직이 25년째 유지되고 있다. 왜 우리나라는 유독 정권이 바뀔 때마다 조직개편에 목을 매는 것일까? <일요시사>가 혈세가 줄줄 샜던 역대 정권의 조직개편 풀스토리를 살펴봤다.

'새 술은 새 부대에 담아야 한다'는 말이 있다. 한창 숙성 중인 새 술을 낡은 부대에 부으면 술이 팽창하면서 가죽부대가 터지기 때문에 새 부대에 담아야 한다는 뜻이다. 하지만 박근혜 정부는 새 부대만 고집하다 아예 술을 쏟아버릴 위기에 처했다.

새 부대 고집하다
새 술 엎지를라!

지난 1월30일 발의된 정부조직개편안이 한 달 넘게 표류하고 있다. 박근혜 정부가 제시한 개편안을 놓고 여야는 첨예하게 대치중이다. 핵심쟁점은 종합유선방송사업자(SO)를 둘러싼 이견이다. 새누리당은 SO부문을 미래창조과학부로 넘겨야 한다는 것이고, 민주통합당은 SO부문을 방송통신위에 남겨야 한다는 것이다.

정부조직개편안의 통과가 미뤄지며 국정공백은 점점 커져가고 있지만 민주당은 정부조직과는 상관없는 생뚱맞은 지상파방송 사장 선임 문제를 협상카드로 제시했고, 새누리당과 청와대는 한 발짝도 물러설 수 없다며 고집을 피우고 있다.

일관성 없는 조직개편에 줄줄 새는 혈세
고민 없는 조직개편 "임기 중 세 번이나?"

정부조직개편을 둘러싼 갈등은 사실 어제 오늘의 일이 아니다. 지금은 대통령으로서 정부조직개편안을 두고 야당과 첨예하게 대립하고 있지만 아이러니 하게도 박근혜 대통령은 8년 전엔 자신이 야당의 대표로서 정부조직개편안에 반대하는 입장이었다. 당시 여당인 열린우리당이 정부조직법개정안의 수정안을 강행처리하려고 하자, 박 대통령이 대표로 있던 한나라당(현 새누리당) 의원들은 단상을 점거하는 등 물리적 저지에 나섰을 정도다.

정권이 바뀔 때마다 시행되는 정부조직개편은 마치 연말만 되면 멀쩡한 보도블록을 갈아엎는 기이한 풍경과도 비슷하다. 1987년 직선제 이후 역대 정권은 예외 없이 부처 통폐합을 단행했다. 새 대통령의 의중에 따라 별다른 기능도 없는 부처가 신설되기도 했고, 전과 동일한 업무를 하면서도 간판만 바꿔다는 경우도 비일비재했다. 이 과정에서의 혈세 낭비는 필연적이었고, 각 정부 부처들이 5년 주기로 대변화를 겪다보니 업무 연속성이 깨지며 효율성도 떨어졌다. 역대 정권의 조직개편을 살펴보면 그 심각성을 더 쉽게 파악할 수 있다.

역대 조직개편
효율성은 '꽝'

지난 1993년 2월 탄생한 김영삼 정권에서는 5년간 3차례에 걸쳐 정부조직을 개편했다. 김영삼 정권은 효율성과 민주성이라는 원칙 아래 '작고 효율적인 정부'를 전면에 제시했다.

김영삼 대통령이 당선인 시절에 이뤄진 1차 개편은 정부 부처 축소에 초점이 맞춰졌다. 문화부와 체육청소년부, 상공부와 동력자원부를 각각 통합해 문화체육부와 상공자원부로 개편한 것이다. 그런데 불과 1년여 만인 1994년 김영삼 정권은 다시 대대적인 정부조직개편을 한다. 상공부와 동력자원부를 통합해 만든 상공자원부는 통상정책기능 강화에 초점을 맞춰 다시 통상산업부로 개편됐다.

체신부는 정보통신부로 변경됐고, 환경처는 환경부로 격상됐다. 게다가 또 1년여가 흐른 1996년 2월에는 중소기업청을 설치했고, 같은 해 8월 해양수산부 및 해양경찰청을 신설한다. 작은 정부를 외쳤던 초기와는 전혀 다른 행보였다.

김대중 정권도 전 정권과 마찬가지로 3차례에 걸쳐 정부조직을 개편했다. 김대중 대통령은 당선인 시절인 1998년 2월 김영삼 정권의 '2원14부5처14청'의 정부체제를 '17부2처16청'으로 개편했다. 재정경제원을 재정경제부로 이름만 바꾸고 외무부에 통상교섭본부를 신설해 외교통상부로 변경했으며, 내무부와 총무처를 통합해 행정자치부를 만들었다. 통상기능을 담당하던 통상산업부는 산업자원부로 탈바꿈했다.

1999년 2월 2차 정부조직개편에서는 기획예산위원회와 예산처를 통합해 기획예산처를 신설했다. 김대중 정권은 또 경제부총리 및 교육부총리를 신설했다. 부총리겸 재정경제부 장관으로 하여금 경제부처를 총괄 조정하도록 하고, 부총리겸 교육인적자원부 장관이 인적자원 개발정책에 관해 관계부처를 총괄하도록 한 것이다. 이와 함께 여성부도 신설, 17부2처16청으로 출범한 김대중 정권은 '18부4처16청'으로 막을 내렸다.

노무현 정권에서는 정부조직개편이라는 하드웨어 변경보다는 기능조정이라는 소프트웨어 변경에 초점을 맞췄다. 이 같은 차원에서 보건복지부의 보육서비스 기능이 여성부로, 기획예산처의 행정개혁 기능이 행정자치부로 각각 이양됐다.

동시에 특정 정부조직이 전담하기 어려운 정부혁신, 지방분권 등 굵직한 대통령 어젠다를 수행하는 기구로 각종 위원회를 신설, 전담토록 했다. 하지만 노무현 정권이 신설한 위원회들은 각종 문제를 야기했고 별다른 효용성 없이 공무원수만 늘렸다는 비판을 받았다. 이밖에도 노무현 정권은 소방방재청과 방위사업청, 행정중심복합도시건설청을 신설하고 철도청을 공사화했다. 이로써 노무현 정권에서의 정부조직은 '18부4처18청'으로 개편됐다.

오락가락 개편
늘렸다 줄였다

이명박 정권은 10년만의 정권교체라는 상징성 때문인지 정부조직을 대대적으로 수술했다. 인수위 시절부터 점령군 논란을 겪었던 이명박 정권이기에 어쩌면 예상된 결과였다. '작고 유능한 실용정부'를 목표로 추진된 이명박 정권의 정부조직 개편안은 통일부 및 여성부 존폐 논란 등으로 지금과 같은 극심한 진통을 겪었다. 조직 규모는 노무현 정권 때보다 대폭 축소돼 '15부2처18청'이 됐다.

이명박 정권은 우선 경제ㆍ교육ㆍ과학기술 부총리제를 폐지했고 기획예산처와 재정경제부를 기획재정부로 통합했으며 과학기술부와 정보통신부, 해양수산부를 각각 폐지했다. 이명박 정권은 이처럼 기존 18부의 조직을 15부로 무리하게 줄이면서 해당 부처 공무원들과 해당 부처와 관련된 각계 인사들의 거센 반발에 부딪혔다.

결국 이명박 정권의 정부조직개편안은 정부 출범 직후인 2008년 2월29일에서야 실행에 옮겨질 수 있었다. 이명박 정권은 대신 정보기술 산업정책 및 산업기술연구개발정책을 통합해 지식경제부를 신설하고 과학기술정책을 교육에 결합해 교육과학기술부로 개편하는 동시에 특임장관을 신설했다. 또한 정보통신부의 통신서비스 정책ㆍ규제 기능과 방송위원회의 방송 정책ㆍ규제 기능을 통합해 방송통신위원회를 만들었다.

새롭게 출범한 박근혜 정부 역시 이전 정권들의 조직개편 구태를 답습하고 있다. 박근혜 정부는 이명박 정부에서 15부2처18청이었던 조직을 '17부3처17청'으로 바꾸기로 결정했다. 행정안전부는 안전을 우선한다는 취지에서 안전행정부로, 식품의약품안전청은 식품의약품안전처로 이름만 바꿨다.

안전행정부가 행정안전부보다 안전할까?
조직개편이 정부혁신이라는 착각 버려야

이 과정에서 불필요한 예산 낭비는 필연적이다. 부처의 명칭이 바뀌면 전국의 현판과 부처가 쓰던 서류, 명함 등을 모두 바꿔야 한다. 행정안전부에서 안전행정부로 명칭만 앞뒤로 바뀌는 데 무려 6000여만원의 예산이 투입된다고 한다.

정부 측은 명칭 변경을 계기로 국민 안전에 더욱 만전을 기하겠다는 입장이지만 실상 업무면에서 달라지는 것은 별로 없다. 과연 안전행정부가 행정안전부보다 더 안전할지는 의문이다. 박근혜 정부의 조직개편으로 소속 부처를 옮기는 공무원과 산하기관 종사자들은 4만명 이상으로 추산된다.

더 큰 문제는 이 같이 많은 예산이 투입되는 조직 개편이 다른 나라들과 비교해 너무 잦다는 점이다. 미국의 경우는 지난 2001년 9·11 테러 이후 국토안보부가 신설된 것을 제외하곤 1988년 이후 현 행정조직을 25년째 그대로 유지하고 있다. 일본 역시 2001년 관료주의의 상징이던 대장성을 없애고 부처수를 절반으로 줄인 뒤 지금까지 12개 성청을 그대로 이어오고 있다.

일본은 이 같은 조직 개편을 위해 10년이 넘는 준비 기간을 거쳤던 것으로 알려진다. 반면 우리나라의 경우는 정권이 바뀔 때마다 별다른 준비 없이 즉흥적으로 조직개편이 이뤄지는 경우가 많았다. 겨우 5년간의 임기 중에 세 번씩이나 조직개편을 거쳤던 지난 정권들의 사례는 지난 정권들이 조직개편을 함에 있어 그만큼 고민이 부족했었다는 방증이기도 하다.

고민없는 개편
반복되는 폐해

그렇다면 우리나라는 왜 정권이 바뀔 때마다 이토록 조직개편에 목을 매는 것일까? 우선 표면적인 이유는 새로운 정부가 들어서면 새로운 국정 철학을 지닐 수밖에 없고 이를 구현하기 위해 정부조직개편은 불가피하다는 주장이다. 특정 분야를 육성하고 집중적으로 자원을 쏟아붓기 위해서는 그에 맞는 정부조직이 필요하다는 것이다. 하지만 전문가들은 우리나라의 조직개편은 실상 '전 정권 지우기'에 더 초점이 맞춰져 있다고 분석하고 있다.

한 정치 전문가는 "우리나라의 정치인들은 조직개편을 정부혁신으로 착각하고 있는 듯하다"며 "무작정 덩치를 키우거나 공무원수를 줄인다고 해서 일 잘하는 정부가 되는 것은 아니다. 진정한 정부 혁신을 이루기 위해서는 근본적인 문제에 대해 더 깊은 고민이 필요하다"고 지적했다.

김명일 기자 <mi737@ilyosisa.co.kr>