[일요시사 취재1팀] 차철우 기자 = 흔히 지방자치제도(이하 지방자치)를 풀뿌리 민주주의라고 한다. 지난 1991년 재출범된 이래로 지방자치가 부활한지 30년이 지났다. 민주주의의 발전을 이룩했다는 평가도 있지만 여전히 무늬만 존재한다는 비판도 공존하고 있다. 

지난 1988년 지방자치법 전부개정이 이루어진 이후 32년 만에 처음으로 지방자치법 전부개정안이 지난해 12월9일 통과됐다. 전부개정안의 통과로 지방자치단체(이하 지자체)의 역할 확대에 대한 기대감이 상승했다는 평가다. 이에 따라 본격적인 지방자치2.0 시대의 막을 열었다는 해석이 나온다.

참여 확대
자율성 보장

지방자치법 전부개정안은 국회에서 처리하려 했으나 지난해 회기가 만료돼 폐기된 법안이다. 지자체 부활 30주년이라는 시점과 맞물린 상황에서 지방자치법 개정을 미룰 수 없다는 비판이 나오자 관련 법안이 지난해 말 국회 본회의를 통과했다.

개정된 법안의 주요 내용은 지방의회의 ▲주민참여권 보장 및 강화 ▲지자체 역량 강화 및 자치권 확대 ▲투명성·책임성 확보 ▲중앙과 지방 간 협력관계 정립 등이다.

개정된 지방자치법에 따르면 주민의 지방행정 참여에 관한 사항을 규정하는 것을 지방자치법에 목적으로 명시했다. 

이에 따라 지방의 정책 결정과 집행 과정에 대한 주민의 참여권이 더욱 보장됐다. 과거에는 조례안을 제정할 경우 단체장에게 제출했지만 법이 수정되면서 주민이 직접 의회에 조례안을 발의할 수 있는 권한도 생겼다. 

주민감사와 소송에 관한 부분도 완화시켰다. 기존 19세 이상 주민만 가능했지만 법률의 변경으로 18세로 하향 조정해 참여요건을 완화, 주민 참여가 더욱 쉬워졌다는 관측도 있다. 그 밖에도 단체장 중심으로 획일화돼있던 기관의 구성을 주민투표를 거쳐 기관구성의 선택권을 보장하도록 법이 수정됐다. 

주민들 적극 참여 시스템 마련
지역사회 문제 해결 자체 모색

주민자치기구의 조성은 기존 제도와 차별성과 운영방식에 대해 추가적인 논의가 필요하다는 이유로 개정안에서 제외했다. 중립성과 주민의 대표기구로 실질적인 참여를 보장하는 데 한계가 있다는 이유에서 하승수 세금도둑잡아라 공동대표는 “읍·면·동 단위에서 지역주민들의 의견이 수렴되는 구조가 필요하다”고 지적했다.

따라서 주민자치기구에 대한 법률적 근거를 마련할 필요성이 있음을 언급한 바 있다. 

지자체의 역량 강화도 이뤄졌다. 행정안전부는 자치권을 확대해 중앙정부에 쏠린 권한을 분배한다는 방안을 내놨다. 중앙정부의 자의적인 사무배분을 막기 위해 지역의 사무가 지역에 우선 배분하는 법안이 마련됐다. 

인사권과 관련한 사항도 개정됐다. 기존 시·도지사가 소유한 임용권을 시·도의회의 의장에게 권한을 줘 의회의 독립성을 강화한다는 취지다. 지방의원의 자치입법, 예산심의, 행정사무감사 등을 지원하는 전문 인력의 도입 근거도 정립됐다.

뿐만 아니라 행정수요에 탄력적으로 대응할 수 있도록 하는 장치로써 특정 업무를 수행한다는 부단체장을 지자체가 자율적으로 둘 수 있는 법적근거가 생겼다. 전문 인력제도를 통해 보좌 인력을 의원 정수의 절반까지 확보가능하다.

이외에도 인구 100만 이상의 도시에는 특례시라는 행정 명칭을 부여해 행정의 특수성을 인정한다. 지자체의 자율성과 역량을 강화해 자치권을 확대하겠다는 게 변경된 법안의 취지다. 

그래도 
갈길 멀다

그러나 현직 도의원은 인사권과 전문 인력과 관해 미흡한 부분이 있다고 지적했다.

더불어민주당 허소영 강원도의회 의원은 인사권이 직원 수를 지방 의원의 재정이나 규모, 인구 수에 따라서 조례로 정하도록 돼있지 않다는 점에서 미흡하다고 밝혔다. 인건비를 고려한다는 명목으로 대통령령으로 정하도록 둔 점은 인사권을 의장에게 둔다고 하면서도 실제로 조직의 통제권은 중앙정부에 있다고 비판했다. 

전문 인력의 제공을 의원 2명당 1명으로 제공한다는 점도 부정적인 시각으로만 바라보고 있다며 전문 보좌 인력의 확대를 촉구했다. 지방의회의 역량강화를 위해 법안을 개정한 데 비해 제도 도입의 취지를 반영하지 못한 점이 있어 사무와 정원에 관한 사항을 구체적으로 정할 필요가 있음으로 풀이된다.  

지방의회와 관련된 법안도 바뀌었다. 지방의회의 의정활동, 집행부 조직, 재무 등 지자체의 정보를 제공하고, 정보공개 시스템을 구축해 주민의 정보 접근성을 높여 투명성과 책임성을 확보하겠다는 법안도 마련됐다.

더불어 미약했던 처벌을 예방하는 등 지방의회의 윤리와 책임성을 제고할 수 있도록 윤리특별위원회를 설치를 의무화시켰다. 

민간위원으로 구성된 윤리심사자문위원회를 설치해 의원에 대한 징계를 철저히 하겠다는 게 골자다. 시·군·구의 잘못된 사무 처리에 대해 시·도가 조치하지 않을 경우를 대비해 국가에서 명령을 내려 위법한 행정에 대한 정부의 관리 감독이 강화된다. 

이밖에도 지방의원이 겸직을 할 경우 내역 공개를 의무화해 실효성을 제고시키겠다는 뜻을 밝혔다. 

개정된 점 의미 있지만
풀어야할 숙제도 많아

중앙과 지방의 협력관계 정립과 행정 능률성을 제고시키기 위한 법률도 제정됐다. 지방에 영향을 미치는 국가 주요 정책 결정과정에 있어 지방의 주요 주체가 참여할 수 있도록 하고, 지방자치법에 근거해 중앙과 지방의 협력회의가 가능한 법을 제정, 대통령과 시·도지사 간 간담회 개최를 제도화했다. 

행정구역과 생활구역이 달라 어려움을 겪는 주민들에게 불편을 해결할 수 있도록 중앙분쟁조정위원회를 통해 해결하는 절차도 수립됐다. 지방자치단체간의 협력을 통해 교통과 환경분야에서 지역들의 공동대응이 필요한 부분을 해결할 수 있도록 협력촉진을 위한 국가차원의 지원근거가 신설됐다.

이외에도 단체장 인수원회가 제도화됐고, 행정구역 결정의 절차가 개선되도록 하는 법안들이 시행 예정이다.

32년 만에 법이 전면개정됐음에도 여전히 지자체의 권한이 더 확대되어야 한다는 전문가들의 주장이 나온다. 지방분권의 가장 큰 핵심은 재정분권이다. 지자체가 중앙정부에 의존하지 않고 자율적이고 독립적으로 운영돼야 완전한 지방분권이 실현 가능하다는 것이다. 

자율적
독립적

지방자치는 1991년 지방의회선거와 1995년 동시 지방선거로 본격적인 지방자치 시대가 열렸다. 행정정보 공개, 주민참여 예산제도 등 민주적 제도의 주민 눈높이 지방행정으로 주민의 삶의 질이 높아졌다는 평가를 받는다. 지방자치는 지역주민이 의사결정을 할 수 있는 기회를 제공해 민주주의의 기틀을 마련했다. 

지방자치는 실질적 법치제도 확립에 많은 기여를 했다는 평가가 있다. 1992년 기초의회에서 지방자치 조례를 제정하면서 정보공개를 통해 주민의 알권리를 제공했다.  

지방자치의 부활은 사회 질서를 확립했다. 지방자치의 핵심은 다양성을 존중하는 데 있다. 지역마다 문화가 다르고 가지고 있는 고유 자원이 다른 점을 활용해 각 지역의 개성의 차별성을 확보할 수 있었다. 

지방자치와 관련해서 정부가 진보, 보수정권을 막론하고 지방분권을 위해 법을 제정해왔다. 2003년 노무현정부의 지방분권특별법, 2008년 이명박정부의 지방분권촉진에 관한 특별법 2010년 지방행정제체 개편에 관한 특별법, 2013년 박근혜정부의 지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법 제정을 등을 통해 지방분권의 명맥을 이어갔다. 

그에 따라 중앙행정권한의 지방이양은 어느 정도 이뤄졌다는 시각이 있다. 그러나 시·도의원과 지방공무원의 비리와 기업에 대한 특혜, 중앙정부의 지자체의 자치역량에 대한 의구심과 불신 등으로 무늬만 자치라는 평가를 받아왔다.  

박기관 한국지방자치학회 회장은 “주민참여 차원에서 볼 때, 많은 진전이 있었음에도 불구하고 아직 가야할 길이 멀다”며 “주민투표법 등 직접참여제도가 있지만, 현행 주민 발안제를 더욱 실질화하고, 주민소환제 등으로 더욱 확대할 필요가 있다”고 지적했다.

제도의 도입 차원인 상태에서 실질적으로 법안이 기능하기 위해서는 세부적으로 많은 연구와 실천이 뒤따라야 할 필요성을 강조했다.

지방자치법이 개정된 지금도 지방자치의 역할과 기능에 대해 비판적인 시각은 여전히 존재한다. 그런 점에서 전문가들은 이번 개정이 풀뿌리 민주주의를 한 단계 더 발전시키기 위해 필요했으며 부족한 부분은 즉각 반영해 고쳐야 한다고 지적했다.  

지방자치법의 개정으로 지방정부가 강화된 위상과 권한으로 지역발전을 위한 정책의 혁신적 시도가 필요하다는 관측이다.

주민에게 
더 가까이

김정태 서울시의회 운영위원장은 “지방자치 30년 역사는 곧 대한민국 민주주의의 역사이고, 지방의회는 ‘풀뿌리 민주주의’의 산실임이 입증됐다”며 “지방자치법의 개정은 주민 참여를 전제로 하기 때문에 시민에게 더 가까이 다가가게 될 것”이라고 밝혔다. 


<ckcjfdo@ilyosisa.co.kr>


<기사 속 기사> ‘혼란의 시대’ 1991년 전 지방자치는?

1948년 제헌헌법에서 지방자치가 제도적으로 보장됐고, 제헌의회는 지방자치법  제정을 논의했다. 그러나 지방자치의 즉각적 실시를 주장하는 국회와 1년 이내의 기간에 대통령령으로 실시 시기를 정해 시행하자는 정부의 의견대립으로 지연되다가 1949년 지방자치법이 공포됐다. 

이후 정부는 치안유지와 국가의 안정, 국가건설과업의 효율적 수행 등을 이유로 지방자치의 실시를 연기하다가 1952년 지방의원 선거를 통해 지방자치를 시행했다.

당시는 지방의원과 달리 지자체장을 통해 초기에 기초 간선제와 임명제를 적용함으로써 완전한 지방자치가 제도적으로 구현되지 못했다는 평가가 있다.

도입기의 지방자치는 정치적, 사회적으로 다양한 제약과 한계가 존재했다.

또 1961년 5‧16 군사정변으로 인해 지방자치는 중단이라는 기로에 섰다. 군사혁명위원회는 도입기의 지방자치가 민주주의의 기여가 있음에도 불구하고, 현실적 문제를 야기한다고 판단했다.

선거를 둘러싸고 발생한 파쟁과 민심 분열, 금품매수, 이권청탁, 정실행정, 예산낭비 등의 문제와 지방의회의 자치단체장 불신임권 남용으로 효율적인 지방행정의 수행이 곤란하다는 이유에서다.

이에 정부는 지방행정의 능률화를 위해서는 새로운 방향의 정립이 필요하고, 지방자치의 구현보다는 지역개발의 추진에 중점을 두는 것이 옳다고 판단했다.

결국 군사혁명위원회는 지방의회를 해산하고 지방의회의 기능을 상급기관장이 대신하게 함으로써, 지방자치제도가 중단됐다.

정부는 헌법 개정을 통해 지자체장의 선거 관련 규정이 삭제됐고, 지방의회의 구성 시기는 법률로 정한다는 부칙 규정이 신설됐다.

개정헌법으로 삼권분립에 근거한 대통령중심제가 채택됨에 따라, 이전의 헌법보다 대통령의 권한이 강화된 중앙집권체제가 마련된 셈이다. 이후 1972년에 또다시 헌법 개정을 통해 지방의회의 구성을 보류해, 지방자치의 부활은 1991년이 되기 전까지 불가능했다. <차>