오는 30일부터 22대 국회의원의 4년 임기가 새롭게 시작된다. 정당별로 권력 기구 등에 대한 많은 공약이 있었지만, 그중에서도 감사원을 중심으로 보면 다음과 같다.
더불어민주당은 감사위원 후보자 추천위원회 명문화 및 감사원장 호선제 도입, 감사원의 소속을 국회로 변경하는 공약을 제시했고, 녹색정의당도 감사원의 국회 이관을 공약으로 제시했다. 조국혁신당은 국회의 감사원 견제 및 감시 기능 강화, 감사원 사무총장 역할 명확화, 회계검사 기능 국회 이관 등을 제시했다.
거대 야당이 장기간 국회를 주도할 수 있는 현실이기에 감사원 관련 논의는 국회서 지속적으로 의제가 될 가능성이 있다.
독립성과 국회의 감시 기능 균형 설정
현실적으로 국회가 감사원에 대해 어떻게 접근할 수 있을지는 헌법, 국회법, 그리고 감사원법을 바탕으로 분석하면 다음과 같다.
먼저 헌법적 위치와 권한으로 보면 감사원은 대통령 소속으로 설치돼있으나, 감사원의 직무 수행에는 독립적인 지위를 갖고 있다(제97조, 제98조). 이는 감사원이 정부의 다른 부처와는 별개로 독립적인 감사 활동을 수행할 수 있음을 의미한다.
국회와의 관계를 보면 임명 및 보고 체계와 관련해 감사원장은 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하며(제98조), 감사원은 매년 국가의 세입·세출의 결산을 검사해 그 결과를 대통령과 국회에 보고하게 돼있다(제99조).
둘째, 국회법에 따른 국회의 감사 요구와 감사원의 의무를 보면 국회는 감사원에 대해 특정 사안에 대한 감사를 요구할 수 있으며, 이는 감사원의 직무 범위에 속하는 사항에 한다고 돼있다(제127조의2). 감사원은 요구받은 날로부터 3개월 이내에 감사 결과를 국회에 보고해야 하며, 필요한 경우 감사 기간 연장을 요청할 수 있다.
감사 보고 규정은 국회가 감사원의 감사 활동에 대해 일정 부분 통제를 가할 수 있음을 나타내며, 감사원의 독립성과 국회의 감시 기능 사이의 균형을 설정하고 있다고 볼 수 있다.
셋째, 감사원법에 따른 감사원의 독립성과 임무와 관련해 감사원은 대통령에 소속돼있지만, 직무 수행에 있어 독립적인 지위를 갖는다(제2조). 이는 감사원이 자신의 임무를 정부의 외압 없이 수행할 수 있도록 보장하고 있음을 의미한다.
직무 범위 및 감찰 사항 관련, 감사원의 주요 임무는 정부 조직의 사무 및 공무원의 직무를 감찰하는 것으로 돼있다(제24조). 국회와의 관계서 국회 소속 공무원은 감찰 대상서 제외된다.
이처럼 국회는 감사원에 대해 감사원의 독립성과 국회의 감시 기능 사이의 균형을 통해 대응하고 관계를 설정할 수 있다. 감사원은 행정 감독과 공무원의 직무 수행을 감찰하는 중요한 역할을 하며, 이 같은 활동은 국회 동의와 보고체계를 통해 일정 부분 국회의 통제하에 있다.
국회는 감사 요구를 통해 특정 사안에 대한 감사를 요청할 수 있으며, 감사원은 그 결과를 국회에 보고해야 한다. 이런 구조는 감사원의 독립성을 유지하면서도 국회의 감사와 감독 기능을 효과적으로 수행할 수 있도록 설계돼있음을 의미한다.
“짧은 임기로 대통령의 영향 받는다” 논란
그렇다고 현행 감사원이 국회 통제만 받은 것은 아닌 게 현실이다. 바로 상호작용과 감시의 기능 때문이다. 이 관계 설정은 국가 거버넌스 구조서 투명성과 책임성을 확보하는 데 중요하다.
감사원이 대통령에 소속돼있으면서도 독립적인 직무 수행을 보장받는 구조는 정부 내부의 견제와 균형을 강화하기 때문이다. 국회는 감사원에 대해 감사를 요구하고 결과를 받아 볼 수 있으며, 필요한 경우 감사 기간을 연장할 수 있는 권한을 갖고 있다.
이는 감사원의 작업이 국회의 요구와 기대에 부응하도록 보장하며, 동시에 감사원의 독립성을 존중하는 선에서 이뤄짐을 의미한다. 문제는 이런 균형이 때로는 도전적인 성격도 보유하고 있음을 인지할 필요가 있다. 앞의 견제와 균형체계는 균형잡힌 권력분배를 추구하지만, 감사원의 효과성과 독립성을 유지하는 데 도전도 존재한다.
감사원이 대통령에 소속돼있고, 원장과 감사위원의 임명이 대통령과 국회의 동의가 있어야 한다는 점에서 정치적 중립성을 마냥 유지하기 어려울 수 있음을 보여준다. 이는 특히 정치적 긴장이 높은 상황서 감사원의 결정이나 보고가 정치적 영향을 받을 수 있음을 의미한다.
국회와 감사원의 관계는 복잡하지만, 감사원의 독립성과 국회의 감사 요구 권한을 통해 균형을 이루고 있는 셈이다. 주요 국가의 국가 감사 기구 현황을 보면 경제협력개발기구(OECD) 35개 국가 중의 18개 국가서 독립기관으로, 15개 국가서 의회 소속으로 두고 있으며 모두 단일의 국가 감사 기구를 운용하고 있다.
정부 형태로 보면 의원내각제 국가의 경우 독립기관 15, 의회 소속 13, 대통령제 국가의 경우 독립기관 1, 의회 소속 2, 대통령 소속 2로 돼있어 정부 형태와 국가 감사 기구 사이의 유의미한 상관관계는 보여주고 있지 않다.
미국은 의회 소속을 명시하고 있지 않으나 의회 요구에 따른 감사가 전체 감사의 85%를 차지한다는 점에서 일반적으로 의회 소속으로 분류할 수 있고, 영국은 의회 소속임에도 불구하고 의회의 감사 요구권이 없이 감사 실시에 대한 결정권을 감사 기구가 보유하고 있다.
하지만 한국은 감사원이 대통령 소속이면서도 국회의 감사 요구에 대해 의무적으로 감사를 시행하는 특성을 보유하고 있다. 이는 한국 사례가 단일의 국가 감사 기구이면서도 미·영국 사례를 보면 절충형이라고 할 수 있다.
이런 절충 형태의 감사 기구 속성을 지닌 한국의 감사원은 독립성 규정에도 불구하고, 헌법상으로는 대통령 소속 규정, 비교적 짧은 임기 등으로 직무 수행 과정서 대통령의 영향을 받는다는 오해와 논란서 벗어나지 못한다.
정권교체 시기 감사원 관련 사안들에서 봤듯이 일반 국민 입장서 보면 감사원이 매우 독립적이라거나 정치적으로 중립적이라는 생각을 갖기 어려운 것이 현실이다. 주요 정당들의 감사원 공약이 어느 방향으로 이행되든 단기간에 감사원이 독립적이 된다거나 정치적으로 중립적이기를 기대하는 데는 한계가 있다.
현행 감사원은 과거에 회계검사를 수행하는 심계원과 직무감찰을 수행하는 감찰·사정위원회의 기능을 통합해 출범한 것으로 통합 명분은 감사 업무의 중복을 방지하고, 수감기관 입장서 불합리한 측면을 줄이기 위한 것과도 관계가 있다.
회계검사 기능을 국회로 이관하는 과제
그런데도 역대 국회 헌법 개정자문위원회 등에서 국가행정기관에 대한 회계검사를 시행하는 독립적인 회계검사원과 국가행정기관 직무감찰을 시행하는 독립적인 감찰원 설치 의견을 제시한 것은 의미 있는 일이다.
다만 감찰원의 헌법기관 사무에 대한 감찰 가능성에 따른 권한 비대화나 회계감사원과 감찰원의 마찰 가능성에 대해 검토해 봐야 하고, 다른 국가들이 회계검사원과 감찰원을 왜 각각의 헌법기관으로 규정하고 있지 않은지도 심층적으로 검토해 봐야 할 일이다.
이미 국회 헌법 연구자문위원회서 국회의 상시적인 재정통제권 강화를 위해 회계검사 기능을 국회로 이관하는 문제가 제기됐던 바 있다. 이 같은 인식이 한국에만 국한된 것은 아니어서 일본서도 그 이전에 이미 회계검사원을 국회 소속으로 변경하는 방안을 검토했다가 정치적 중립성 때문에 시행하지 않은 경우가 있다.
이에 여대야소 국회에선 행정부에 대한 회계검사 기능이 약화될 소지가 있고, 미국처럼 여소야대의 경우에는 행정부에 대한 과잉 감사 가능성도 존재했었다는 사실은 향후 여소야대의 국회가 감사원 관련 공약 실현을 위한 방안 강구에 시사하는 바가 크다.
앞에서의 감사원 회계검사 기능 등 구체적인 변경 논의는 차치하고라도 현행 정부 예산을 총괄하고 정리하는 기획예산처와 국회 예산정책처의 업무 협의 강화는 그 어느 때보다 강화될 필요가 있다. 구체적으론 기획예산처가 매년 국회에 제출하는 예산안과 예산성과계획서에 대한 개선부터 이뤄질 필요가 있다.
정부는 2022년도 예산안부터 성과계획서 작성 단위를 ‘단위 사업 및 프로그램’ 기준서 ‘프로그램’ 기준으로 상향했는데 이에 대해 국회 예산정책처는 성과보고서 활용도가 저하될 수 있다고 지적하는 점을 주시할 필요가 있다.
프로그램 예산체계에서는 프로그램을 구성하는 단위 사업·세부 사업을 대표하는 성과지표 도출이 어려운 문제를 해결하기 위해 세부 사업에 대한 성과평가를 강화하는 수단을 생각해야 하기 때문이다.
예산 비중이 높거나 주요 세부 사업에 대해서도 성과지표를 병행 설정하도록 성과계획서 작성 지침에 명시하는 등의 업무 협의나 검토부터라도 현실적으로 심도 있게 이뤄가는 것 또한 감사원 기구 논의, 회계검사 기능 이관에 앞서 강화할 일이 아닌가.
김명삼 대기자
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